□曾博伟张金山
近日，国务院出台了国发【2015】72号文《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(以下简称《意见》)，这是2014年国务院《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》、《沿边地区开放开发规划(2012-2020)》之后，国家层面出台的又一支持沿边地区开发开放重大战略的政策文件。本次出台的文件，除聚焦重点地区和强化政策措施之外，最大的亮点就是有相当大的篇幅对沿边地区旅游开发开放、促进边境旅游发展做出了全面部署。同时，这也是近年来国务院出台的非旅游主题的文件中，体现旅游内容最多的一次，这充分体现了党中央、国务院对旅游业在国家沿边开发开放大战略中作用的高度重视。除一系列边境旅游政策措施之外，《意见》还特别提出了研究发展跨境旅游合作区和探索建设边境旅游试验区两个重要的政策载体，并在落实单位中明确由旅游部门牵头，各相关部门配合。在一个文件中同时安排两个旅游部门牵头推动的政策载体，这在以往的国务院文件中也是不多见的，这也充分体现了国家层面对旅游部门统筹协调能力的肯定和重视。
面对这一历史使命，旅游部门应该如何找准方向、明确思路，引领边境旅游发展，不仅对于沿边地区旅游业发展至关重要，同样对提高沿边地区整体开发开放水平至关重要。笔者认为，要站在新的历史起点上，推动边境旅游发展，需要重点把握好“五个转变”。
一是在总体布局上，要实现沿边地区从单纯的货物流通向人员与货物共同流动转变。改革开放以来，国家为促进沿边地区经济发展采取了一系列的措施。比如，在沿边地区设立海关特殊监管区、边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放试验区等，主要目的就是希望通过施行更加特殊的政策以促进沿边地区的货物贸易和发展外向型加工制造业。不过由于我国周边国家普遍经济比较落后，这种以货物流动为主体的发展思路尽管有一定的作用，但成效同预期还是有较大差距，也开始面临后续增长乏力等问题。与此同时，在许多沿边地区，由于发展机会有限，加之医疗、教育等公共资源匮乏等因素，人口外流现象比较突出，这对国家固边、稳边战略非常不利。在新的历史时期，国家不能再像过去一样，通过政治动员甚至政治强制将人口迁移到沿边地区，如何增加人口，提高人气成为新时期沿边开发开放必须解决的重大问题。旅游业最大的优势就在于以市场的方式提高人气，增加沿边地区的活力，进而带动沿边地区经济社会的全面发展。此外，由于发展旅游业不涉及占有对方国家的物质资源，只是通过游客之间的双向流动就能为彼此扩大消费市场，因而也比较容易形成双方国家利益的最大公约数。正因为如此，在这一轮沿边开发开放的大布局中，旅游业作为带动人员流动的重要产业被摆到了一个更加重要的位置。相信随着沿边地区旅游业的快速发展，必将促进沿边地区人流、货物流、商流、信息流、资金流的汇聚，为优化沿边地区经济发展结构，增强沿边地区经济发展动力做出更大贡献。
二是在游客构成上，要实现沿边地区从关注团队旅游向推动团队、散客旅游共同发展转变。过去相当长一段时期，中国旅游业关注的重点是旅行社组织的团队旅游。同样，在沿边地区，过去旅游业的重心也是放在团队旅游上，甚至对边境旅游的理解也局限在团队旅游上。1997年，国家旅游局、外交部、公安部、海关总署出台的《边境旅游暂行管理办法》就提出，“本规定所指的边境旅游，是指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，集体从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动。”近十年来，随着游客旅游习惯和方式的改变，散客旅游开始大行其道。目前团队旅游在整个旅游市场中的比重不足10%。与此同时，散客旅游也正在成为边境旅游的主角。此外，随着出国机会增多，国人通过参加沿边地区团队旅游获得出国机会的意愿也在不断降低，传统的、依托团队开展的边境旅游发展前景遇到很大挑战。因此，能否顺势而为，大力发展散客旅游，对推动沿边地区旅游业发展具有决定性的作用。近年来，自驾车旅游正在成为散客旅游的重要载体，在边境地区更是如此。比如在云南，由于湄公河次区域合作的不断深化，游客跨境自由行更为便利，像中缅自驾车环线旅游、依托昆曼公路开展的自驾车多国跨国游都吸引了大量游客参与其中。未来，随着基础设施的不断完善，国际旅游合作的不断推进，需要进一步提高散客旅游的比重，为各类出游方式提供便利，实现散客旅游和团队旅游的良性互动，共同做大边境旅游市场。
三是在市场选择上，要实现沿边地区从市场分割向三大旅游市场协调发展转变。尽管过去沿边地区一直存在入境旅游、出境旅游和国内旅游三大市场，但多数沿边地区从产业发展角度，主要关注的是旅行社业的发展，即主要关注旅行社通过组织中国公民出境游上面。与边境旅游相关的政策也主要集中在这一领域，比如边境地区异地办证的政策、边境地区旅行社线路审批等政策都是如此。而从旅游市场均衡协调发展的角度看，沿边地区不仅要发展出境旅游，同样也要发展入境旅游以及国内旅游;更为重要的是，沿边地区应该充分利用沿边地区的区位特征，实现这三大市场的互动与衔接。当前，尤其需要注意两个方面的内容：一是重视发展沿边入境旅游，除了吸引对方国家的居民前来旅游，还要注意通过政策调整，吸引在对方国家旅游的第三国公民前来旅游。比如目前每年有不少法国游客在越南旅游，能否吸引这部分人群来我国沿边地区旅游就是一个大课题。二是要强化出境旅游和国内旅游的互动。就沿边地区而言，单纯的出境旅游和国内旅游都很难对国内游客产生很大吸引力，因此必须打好组合拳，才能提高区域在旅游市场的竞争力。这就要求沿边地区既要做好本国区域内的旅游建设，又要加强与对方国家的协调，共同形成和组合出有特色的旅游产品。这次《意见》中提出的建设跨境旅游合作区和边境旅游试验区，很大程度上也是希望将出境旅游和国内旅游有机组合在一起，进而实现我国沿边地区和对方国家旅游业的共同繁荣。
四是在发展思路上，要实现沿边地区从单纯的过境旅游地向重要旅游目的地转变。作为重要的战略通道，沿边地区在国家发展中是举足轻重的角色。但是在旅游业发展中，许多沿边地区在往来的人流中并没有获得足够的收益，仅仅是扮演了一个过境地的角色。比如，一些沿边地区发展边境旅游，由于多数游客只是借道，因此只有经营边境旅游业务的旅行社能赚点收益，此外还有一点微薄的签证费用，对整体经济发展带动作用并不明显。从旅游业发展的特点看，过夜旅游远比一日游的人均花费高。要让游客在沿边地区停留更长的时间，有更多的花费，就不能满足于只是作为边境旅游的通道，而是要立足于把沿边地区建设成为旅游目的地进行全面规划。对此，《意见》也明确提出，要把跨境旅游合作区打造成为“游客往来便利、服务优良、管理协调、吸引力强的重要国际旅游目的地”，同时提出要在边境旅游试验区探索“全域旅游”发展模式。在沿边地区建设国际旅游目的地，需要重点发展休闲度假旅游产品，就是要让游客在沿边地区“有得看”、“有得吃”、“有得住”更“有得玩”，总之要提供更为丰富的体验，让更多游客愿意花更多的时间停留下来。这次《意见》中提出的鼓励发展特色旅游主题酒店和特色旅游餐饮，打造民族风情浓郁的少数民族特色村镇等内容，都是基于这一目的。可以说，未来沿边地区边境旅游能不能真正发展起来，主要取决于打造国际旅游目的地这一战略目标能否实现。
五是在政策推进上，要实现沿边地区从单一的政策措施向整体的政策推进转变。过去由于对边境旅游发展重视不够，政策方面没有系统的考虑，大多是针对非常具体的某一领域出台政策;另外各个部门也是站在各自立场制定政策，缺少整体的谋划。要实现沿边地区旅游业的跨越式发展，就不能零敲碎打，而是应该综合施策。这次《意见》在推动边境旅游方面摒弃了过去“单打一”的做法，而是通过出台在人员往来、车辆往来、产品开发、管制开放、管理协调等方面的政策支持措施，以推动形成政策合力，为边境旅游发展营造一个好的政策环境。当然，《意见》规定的许多政策还比较原则，这就需要通过各个沿边地区，特别是拟设立跨境旅游合作区和边境旅游试验区的地方结合自身发展的实际，在《意见》的政策框架下，提出更具有可操作性的政策措施。比如，要区分哪些是需要中央层面推动的政策，哪些是应该省一级推动的政策，特别是还要弄清楚哪些是需要和对方国家协商推动的政策。当然，除了提出“实打实”的扶持政策，还特别需要在创新管理方式上下功夫，通过政策创新、制度创新，推动沿边地区边境旅游发展迈上新的台阶。
(作者单位：北京联合大学旅游学院)
（责任编辑 ：欧云海）
