普达措国家森林公园陈晨摄
□丁宁
近日，来自全球各地的中外专家聚首上海师范大学和中国自然资源学会联合主办的“可持续旅游与国家公园管理国际学术研讨会”，就已经在试点建设的中国国家公园展开了热烈讨论和观点交锋，提出了不少真知灼见。
机制设计
据统计，自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石公园诞生以来，全球125个国家建设了近万座国家公园，成为全球游客重要的旅游目的地。来自美国地质调查局的经济学家凯瑟琳·卡利南·托马斯博士介绍说，去年，美国国家公园总共接待了3亿多名游客，给美国带来了110亿美元的旅游收入，还带动了价值320亿美元的经济活动。
我国目前有不少由中央和地方建立的各种各样的国家级旅游区，诸如国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园、国家水利风景名胜区、国家海洋公园、国家A级旅游景区等。据统计，2015年，约有1700万海外游客到访我国各类国家级旅游区。
既然已经有各式专项类公园，为何2015年国家发改委等13个部委办还要联合发文、试点建设中国国家公园？对此，国务院发展研究中心研究员苏扬点出了价值所在：国家公园关注的是生态系统完整性和原真性的保护，而在中国现行的是以资源类型为分类依据的保护地体系，因此，整合势在必行。
上海师范大学旅游学院副院长高峻教授指出，按照国际自然资源保护联盟（IUCN）1974年开会认定的国家公园定义，国家公园是以生态保护为目的，以环境教育为原则，实现生态文明代际传承的自然保护地，是一种公益性的可持续发展的自然领地。中国目前的各部门各地方设立的国家级旅游区与国际标准相比，普遍存在着生态碎片化、票价贵族化等现象。
北京联合大学是这次受委托编制“中国国家公园体系遴选方法”的单位，他们在《中国国家公园蓝皮书》中明确提出，考虑到动物与植物的活动与生长规律，国家公园区划面积不小于1万公顷。按这个标准衡量，目前中国各类国家旅游区要想成为国家公园尚有难度。
专家们一致指出，100多年的全球国家公园发展实践，国家公园体制机制设计非常重要，决定了国家公园建设的成败。从目前行之有效的管理模式来看，主要有三种形式，即中央直属管理、地方管理和中央与地方混合管理。从程序上来说，首先是通过立法成立国家公园管理机构，垂直管理全国或全省的国家公园，也可以中央委托地方管理。这样的好处是破除地方和行业利益的藩篱。加拿大班芙国家公园管理经验屡被提及。几代都居住在班芙小镇并在班芙国家公园工作的专家哈维·洛克说，“从实践上看，国家公园划归地方管辖，效果不太好，因为地方眼光一般容易局限在眼前利益和地方利益，而国家公园属于全民、全国乃至全人类，因此，加拿大人通过实践，最终把国家公园都交给了联邦政府或省政府去管理。”
专家们的另一个统一观点是，建议国家公园的机制设计一定要平衡好保护与开发的矛盾，而且，要强调开发的目的是为了更高层次的保护与生态修复，既反对粗制滥造的开发，也反对刻板守旧。应该科学划定，分类施策。如在国家公园内可以划定不同地区，分设特别保护区、严格控制区、生态恢复区、传统利用区等，采用不同的保护和开发政策。“现在有一种观点，一谈保护就是高大上，一谈开发就是庸俗之见，这种落伍的观点要扭转过来。”同济大学建筑与城市规划学院吴承照教授呼吁。在他看来，这种属于消极保护的行为并不可取。积极保护可以延伸为在国家公园划定的区域内，在精确计算环境承载量后，允许旅游者进入，接受环境教育，在体验大自然的馈赠的同时，深刻理解生态保护的重要性，使他们成为生态保护的支持者、参与者和传播者。
苏扬研究员对此持赞同观点，他说，国家公园的存在价值就是让人类享受大自然，在享受的同时还要保护好大自然，让子孙后代继续享受自然之趣。
也有一些学者指出，中外国家公园目前存在的差别主要体现在营利性上。例如，加拿大和澳大利亚的国家公园不收费，美国收费则较低，他们都有政府拨款支持。而中国多数景区是自收自支，因此门票一般都比较贵，导致中国现有自然保护区的公益性体现不明显。因此，未来中国国家公园的体制设计一定要体现全民性和公益性。
制度设计
国家公园的制度设计，是专家们最为关注的部分之一。其中一个共识就是，国家公园承担着生态文明的教育功能，具有不可替代的旅游价值，制度设计一定要考虑旅游功能。这方面，美国和加拿大提供的经验非常有参考价值。
多年来一直研究美国国家公园经济价值的凯瑟琳·卡利南·托马斯博士说，美国对国家公园的投入巨大，但非常值得。美国总统奥巴马说，在国家公园每投入1美元，可以带来10美元的产出。而这种产出，主要是对当地经济的拉动，这不仅包括带来门票收益，还包括旅游者的到来，吃住行游购娱的需求对当地经济产生全方位覆盖。而且，最重要的是旅游者在体验了生态旅游后会深受教育，不同程度地反省环境保护的重要性，而这才是国家公园体系建立的真正价值。
苏扬指出，国家公园尤其要做好“钱、权、责”的制度设计。他建议研订八项制度：归属清晰、全责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分机管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、严格管理的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供给和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补充制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。
旅游在国家公园建设中作用如此重要，那么如何平衡鼓励旅游与限制旅游之间的关系呢？来自加拿大的哈维·洛克讲述了班芙经验。
加拿大班芙国家公园是世界著名的冰川公园，也是全球第三家国家公园，100多年来吸引无数游客到访。与美国黄石公园简单低碳的建设思路不同，班芙小镇不仅有居民居住，还为游客建起了高级酒店，看上去还有点“奢侈”。但这都掌握在加拿大政府精巧的“算计”之中。“在小镇上建房子，就必须提交建筑师设计的建房图纸，而政府只发出了五张建筑师牌照，这5人个个都是生态保护的专家。”同时，班芙小镇每年要向国家公园缴纳不菲的土地租金。
湖北经济学院旅游与酒店管理学院院长邓毅教授说，要在源头上控制旅游开发规模、业态和效果，最好的方法就是国家公园制度设计上叠加公共产权，提出公益要求，在用途管制下进行土地流转，即可采用混合产权模式来调控国家公园的生态使用强度，措施包括规定旅游总收益的1%必须缴纳政府用于环境保护与生态修复。
美国不少国家公园也制定了动态保护制度，例如，在动物的怀孕期，严禁狩猎或捕捉，但过了这段时间就适当降低保护强度，可以有限度、有时段、有数量的开放捕猎。这说明，在制度设计上可以采用人为的干预机制来主动、积极、科学地保护自然生态环境。
技术设计
国家公园建设，不可避免地要涉及技术设计。与会者们高度认同环境解说在国家公园中不可或缺的作用，认为它不仅是进入国家公园游客接受生态环境教育的主要载体，也是了解、享受、参与国家公园建设的必不可少的方式，同时还是国家公园内的原住民新的生活和生产方式之一。
刚刚为珠穆朗玛国家公园做过生态规划，为崇明东滩湿地公园做了湿地环境解说规划与设计的高峻教授介绍说，环境解说最早起源于美国国家公园服务中心的解说服务，在20世纪初从美国优胜美地国家公园的徒步向导解说发展而来，现已经定义为“通过直接的体验和媒介的介绍来揭示事物的内涵和相互关系”的服务与科学的传达体系，以达到游人对环境保护和环境认知的目的。
国外国家公园的环境解说体系非常成熟，经验也相当丰富。来自澳洲南十字星大学的贝蒂·韦勒教授总结了环境解说体系设置的五项原则，包括愉悦原则，即通过环境解说，让游客感到开心愉悦；感官原则，是让游客通过看、触、嗅、听等手段；相关性原则，让他们觉得这些事例与他们生活与未来息息相关；互动原则，让游客参与，如嗅一下土壤、摘果实品尝等；能力原则，培训原住民讲故事的能力，把祖祖辈辈的故事娓娓道给游客听。环境解说不仅包括生态保育员的口头讲解，还包括国家公园内的各种标识标志标牌、博物馆、陈列馆等。班芙国家公园在冰川边际退缩线上竖立了不同的标牌，分别说明某某年，此处是当年的冰川的边际线，“这时给人的震撼，带给游客需要正视全球变暖带来变化的科学传达作用非常有效。”刘毅说。
来自澳洲格里菲斯大学旅游研究院的诺埃尔·斯科特教授认为，科学设置环境解说，需要运用认知心理学。他说，国家公园可以视作工厂，生产情绪和记忆等让精神层面愉悦的产品。意识是可以通过引导而发生转变的，因此，环境解说可以通过牵引注意力来让游客产生生态保护意识。他强调，在旅游业运用认知心理学的未来是非常有前途的，国家公园应重视该工作的推进。
专家还指出，经过一百多年的研究和发展，已经形成了一系列逐步推进的保护思想和保护模式：保护对象从视觉景观保护走向生物多样性保护；保护方法从消极保护走向积极保护；保护力量从一方参与走向多方参与；保护空间从点状保护走向系统保护。
“可持续旅游与国家公园管理国际学术研讨会”发布的《上海共识》强调：中国国家公园建设是中央建设生态文明的重大决策，也是中华民族可持续发展的重要举措，建国家公园必须体现国家所有、全民共享、世代传承三原则，在具体做法上，不能单从生态保护地角度考虑，而是将其作为生态文明体系加以全方位、多维度地推进，力求发挥“后发优势”，使中国国家公园建设达到国际水平。
（责任编辑 ：叶玮）
