吴丽云 徐嘉阳
公众是国家文化公园建设的参与者和受益者，构建完善的公众参与机制有助于实现国家文化公园“共建共享共赢”的发展目标。国外国家公园经过上百年建设，其公众参与模式日益完善，形成了以美国为代表的志愿者服务模式，以澳大利亚为代表的社区共管模式，以英国为代表的合作伙伴模式，以日本为代表的旅游影响修复模式。各国相对成熟的公众参与模式可以为我国国家文化公园建设提供宝贵的经验借鉴。
一、美国：志愿者服务模式
志愿者服务是美国国家公园管理的重要特征，也是公众参与的最有效方式之一。从1872年黄石国家公园建立，到1916年美国国家公园管理局建立，志愿者在美国国家公园建设中一直发挥着积极作用。1970年，美国国会颁布了《1969公园志愿者法》（Volunteers in the Parks Act of 1969），授权内政部开展“公园志愿者计划”。至此，美国国家公园志愿者与国家公园由非正式合作关系转变为正式的合作关系。经过几十年的发展，美国国家公园已形成了非常成熟、完善的志愿者服务体系，有近14万名志愿者参与国家公园的管理与服务，志愿时长每年超500万小时。
（一）完善的法律法规是国家公园志愿者服务模式建立的重要保障
《1969公园志愿者法》明确了志愿者服务机构、活动内容、志愿者身份和权利保障、资金来源等，从法律角度保障了志愿者服务有法可循。1991年，美国国会通过了《部门拨款条例草案》（The Departmental Appropriations Bill），允许永久性使用志愿者资金以用于支付内政部各部门的志愿者服务。2005年，国家公园管理局发布了第7号局长令（Director's Order 7）和7号志愿者服务参考手册（Reference Manual 7），并多次修订，为国家文化公园执行“公园志愿者计划”提供了方向指引，并系统规定了志愿活动的管理、资金、志愿者资格、招聘、培训、表彰、奖励、终止等内容，为国家公园志愿者的组织和管理提供了完善的保障。
（二）多元参与主体是国家公园志愿者服务推进的重要基础
志愿者服务体系是美国国家公园充分利用民间力量，调动多方积极性，最大程度吸引公众参与的有效方式。国家公园志愿者根据参与身份的不同分为9类：儿童、青年和家庭志愿者；学习类志愿者；实习类志愿者；合作协会员工；合作伙伴组织；国家公园雇员；国家公园雇员家庭成员；外国公民；国际公园志愿者。同时，志愿服务分为全职、临时、虚拟、特殊才能志愿服务等多种类型。美国还设置了多层级的志愿岗位，既为大众提供广泛的志愿服务岗位，也为有特长的专家提供专门的志愿岗位，如为医学类专家提供医疗救护岗位等。
（三）多部门合作是国家公园志愿活动拓展并丰富的重要路径
国家公园管理局与相关部门、机构合作，拓展国家公园志愿活动的类别和内容，丰富志愿活动形式，增进志愿者的参与深度。国家公园管理局与美国童子军及青年保护团等机构合作，推出青年志愿者项目，通过参与护林工作、开展徒步旅行、担任解说导游等项目，加深青少年对自然、文化和历史资源的认知。国家公园管理局与环保组织、高校、非营利组织等合作，推动“合作志愿者计划”。如国家公园志愿者计划和社区志愿者大使计划合作推出的“社区志愿者大使计划”，是一项为期50周的带薪实习，具有不同专业背景的年轻人被安置在全国各地的国家公园提供服务，通过个人的积极参与将志愿服务与社会服务紧密联系。
二、澳大利亚：社区共管模式
澳大利亚国家公园在管理中更强调原住民参与国家公园管理的权利，提出了“社区共管”的原住民参与管理模式。
（一）平衡原住民权利和义务关系的“社区共管”模式
“社区共管”是指国家公园中的原住民与国家公园管理局依照相关法律法规，对国家公园内的相关事务进行协商管理。最具代表性的是乌鲁鲁·卡塔丘塔国家公园模式，国家公园的所有权归原住民所有，但原住民须将土地租给政府以便将其作为国家公园进行管理。公园管理局建立以原住民为主的管理委员会，聘用原住民并提供就业机会，另建立原住民学员培训制度，原住民完成培训并获得培训证书后持证上岗，以此推动原住民参与国家公园事务的决策和管理。公园内的特许经营向原住民倾斜，原住民拥有优先成为受许人并开展经营的权利。
（二）“土著保护区”管理模式
随着社区共管理念的演进，出现了一种更为民主也更加尊重原住民意愿的新管理模式——“土著保护区”。在土著保护区内，原住民不仅拥有土地产权，而且可以决定政府参与管理的程度以及旅游发展的程度。与传统社区共管模式相比，原住民的土地依然自有，原住民和管理局共同决定国家公园内遗产资源的保护和利用。土著保护区的提出，强化了原住民与国家公园地方文化的传承联结，使国家公园的管理更加尊重人与自然的协调关系。
三、英国：合作伙伴模式
注重公众参与是英国国家公园建设的重要理念，“合作伙伴（Partnership）”是公众参与国家公园事务的一种重要方式，它强调以合作为前提的利益共享和风险共担。
（一）统一连续的法律法规保障
公众参与英国国家公园的相关事务受到多项法律法规的保护。英国实行土地私有制，为保障民众的乡村游憩需求，1949年英国议会通过了《国家公园与乡村进入法》（National Parks and Access to the Countryside Act），首次从立法上将民众进入国家公园等乡村环境休闲娱乐的权利纳入法律。1968年的《城镇和乡村规划法》（The Town and Country Planning Act）和1972年的《地方政府法》（Local Government Act）都将公众参与国家公园规划纳入法律要求。1995年的《环境法案》（Environment Act）规定，国家公园管理局在制定管理计划书时应充分考虑当地社区的参与。2011年，《地方主义法案》（Localism Act）引入“邻里计划”，提出重视合作伙伴，尤其是社区居民的参与，将土地利用规划由过去单一的政府决定转变为由政府和社区居民共同决定，其中涉及国家公园土地利用的，需要得到多数公民投票同意，土地利用规划才能被通过。此后，英国15个国家公园均成立了合作伙伴组织，有6个国家公园用“合作伙伴规划”替代原来的“管理规划”。作为从城市治理领域衍生而来的公众参与方式，“合作伙伴”模式将国家公园范围内的各方发展诉求进行统一协调、统筹管理和相互制衡，提高了资源配置效率，并践行了全民共享共治的共同体理念。
（二）落实到位的社区增权实践
“合作伙伴”这一公众参与形式落实于英国国家公园建设的方方面面。在土地管理方面，国家公园管理局与土地所有者签订公众进入协议，向游客提供封闭或限制地区的信息以及游憩活动所必需的空间场地和相关设施。在社区参与方面，国家公园管理局一方面直接向居民提供园区内的工作机会，如雇佣、向游客销售食品及手工艺品等，并为在国家公园内工作的人提供经济适用房；另一方面鼓励地方成立社区旅游组织，通过发展商业以增加就业机会。在自然保护方面，自然的声音、森林信托、野生生物信托基金和皇家鸟类保护协会等相关机构为国家公园资源的保护提供支持。在商业发展方面，增强国民旅游体验的项目得到广泛资助，如2019年，发现英国基金会资助了“在英国的国家公园里创造美好的回忆”项目，其中涉及9个英国国家公园提供的72个可预订的成套旅游体验项目。
四、日本：旅游影响修复模式
日本的国家公园主要为公众提供游憩教育功能，随着旅游利用与环境保护矛盾的日益凸显，民众对修复旅游负面影响的呼声渐高，国家公园管理局试图通过引入公众参与的方式，缓解因旅游产业发展而引起的资源过度利用等问题。
（一）法律保障下的旅游影响修复
“国民信托运动”是一项向日本国家公园进行社会捐赠的土地信托活动。为了避免资源丰富且具有珍贵自然与人文价值的土地被旅游开发商购得而进行商业化利用，国民信托法人组织采取面向全日本民众筹集捐款的方式收募资金，利用众筹所得的捐款买下土地产权，对国立公园的资源进行保护。“知床100平米”行动是日本最著名的国民信托运动，这项运动旨在购买国家公园内闲置的可耕种土地以防止土地过度开发或荒漠化。通过全国近5万人的捐款，该运动共收购了超过9000公顷的废弃农田。民众通过捐款，可享受其个人土地产权的税收优惠。2002年，日本颁布《自然公园法》修正案，明确提出将公园管理权交给当地的非政府组织，并且与土地所有者签订协议，鼓励社区居民参与自然景观的保护。同年，《自然再生推进法》出台，提出了当地民众、专家学者和非政府组织等各种不同利益相关者参与地区自然修复工程的要求。法律的出台为日本保护国家公园的生态环境和资源，修复旅游影响提供了保障。
（二）人才保障下的旅游影响修复
日本为了鼓励公众参与国家公园的旅游影响修复工作，在国家公园设置了“园林官”以及“自然保护官助理”“自然公园顾问”“国家公园志愿者”等多种岗位，为公众参与国家公园的旅游影响修复提供机会。园林官是隶属于环境省的国家公务人员，其工作涉及审查、许可和授权在国家公园举行的活动，开展和促进自然恢复项目等。自然保护官助理主要从事在国家公园的自然观察和野外解说等工作。自然公园顾问则通过参与保护动植物、垃圾清理等活动，确保自然保护和资源的适当利用。志愿者参与美化环境的清理活动、参与自然资源调查等。这种正式与非正式交织的人才队伍不仅缓解了国立公园的用人紧张，也在国民间普及自然保护的理念与意识，推进旅游影响修复理念的传播。
（注：本文系国家社科基金艺术学一般项目“国家文化公园遗产保护与旅游利用的协调机制研究”［21BH157］的阶段性研究成果。）
（作者单位：北京第二外国语学院）
