"大旅游"背景下的大旅游管理

　　一、旅游管理的背景

　　旅游管理方式是与旅游业自身发展阶段和旅游业特征不断凸显紧密相连的。旅游业发展早期，在产业特点上，对应的是以团队旅游为主体的市场结构，是游客在少数几个知名景区“走马观花”式的观光游览和满足于“到此一游”的浅层次诉求。这一时期，旅游业还基本上停留在“小旅游”的状况。同时，在产业规模上，入境旅游刚开始起步（1978年旅游外汇收入只有2.63亿美元）；国内旅游市场还基本没有形成；出境旅游更是少之又少。由于产业规模很小，旅游业除了增加国家外汇方面的作用外，对经济社会发展综合带动还不明显。1979年1月2日，邓小平同志在同国家旅游总局负责人的谈话中提出，“旅游这个行业，要变成综合性的行业。”1979年1月6日，邓小平同志在同国务院负责人谈话时又讲到，“发展旅游要和城市建设综合起来考虑。”这两次谈话，一方面充分反映了邓小平同志深刻认识到，旅游业涉及经济、政治、社会、文化等众多领域；但另一方面，邓小平同志之所以说“要变成”，表明在旅游业发展的早期，由于产业体量不够，影响不大，还没有体现出综合性产业的特征。因此，在这一时期，由旅游部门行使简单的行政管理，基本能够应对旅游业发展中遇到的主要问题。

　　随着旅游业的快速发展，旅游资源范围不断扩大，旅游产业链条不断延长，旅游市场边界不断拓展，旅游业与其他相关产业和领域的融合不断深化，新的旅游产品、旅游业态不断涌现，旅游业逐渐从一个“小”产业变成了“大”产业。同时，由于旅游产业规模的扩大，使得旅游业的综合性产业特征逐步显现，综合带动作用日益突出。这个时候，传统的“小”旅游管理就很难适应旅游业快速发展的需要。“小马拉大车”，成为旅游管理与旅游产业发展矛盾的生动写照。2013年3月22日，习近平同志在俄罗斯中国旅游年开幕式上的致辞中讲到，“旅游是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力”，同时又特别提到“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是人民生活水平提高的一个重要指标”。这意味着经过30多年的发展，旅游业已经成为综合性产业，成为与人民生活息息相关的产业。面对“大”旅游的出现，迫切需要创新旅游管理以开创旅游业发展新的局面，使旅游业在国家“五位一体”建设中发挥更加突出的作用。

　　二、大旅游管理的框架

　　一般而言，管理是在特定的环境下，对组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制。实现旅游管理的创新，就需要建立与“大旅游”相适应的“大管理”格局。具体而言，“大旅游”背景下的大旅游管理指的是，社会公共组织特别是政府部门从保障旅游权利，有效满足游客需求出发，为提高人民群众满意度，促进旅游业健康发展，更好地发挥旅游的综合带动功能，通过整合行政资源等各种管理资源，对旅游业实行的全面、复合的公共管理。总体而言，大旅游管理并不局限于经济管理，而是覆盖经济、政治、社会、文化、生态的综合管理。对应“大旅游”的大管理并不局限于旅游部门，而是涉及与旅游业发展相关的众多政府部门以及非政府组织。对应“大旅游”的大管理并不仅仅是一般意义上的行业监管，同时也包含一部分促进旅游业发展的内容。值得关注的有两方面：

　　一是旅游部门对旅游业的管理。根据2008年国务院机构改革方案，国家旅游局的职能主要有：统筹协调旅游业发展，制定法律、法规、政策、规划和标准，旅游市场开发，旅游产品开发，规范旅游市场秩序，推动旅游国际交流与合作，港澳台旅游工作，旅游人才培训等。

　　二是与旅游相关部门对旅游业的管理。根据国务院的“三定”方案，许多非旅游部门的职能也与旅游业发展直接或者间接相关。这些管理主要包括：第一，旅游资源方面的管理，主要涉及民委、环保、城乡建设、水利、农业、文化、体育、林业、宗教、海洋、中医药管理等部门；第二，游客流动方面的管理，主要涉及外交、公安、港澳、对台等部门；第三，旅游产业运行方面的管理，主要涉及工商、质检、税务、安监、统计等部门；第四，旅游产业促进方面的管理，主要涉及发展改革、财政、国土、民政、人力资源与社会保障、商务、标准委、教育、卫生、科技、工业和信息化、交通运输、人民银行、国资、证监、银监、保监、气象等部门。

　　三、大旅游管理的思路和方向

　　大旅游管理的目标在于按照旅游业综合性产业的特征要求，立足于充分发挥旅游业的综合带动效应去开展旅游管理。因此，这就需要打破过去旅游管理的狭隘思维，以一个全新的旅游管理视角，把旅游管理水平和旅游业发展水平推进到一个新的阶段。

　　随着旅游业的不断发展，旅游业的综合效应越来越受到地方党委政府的关注，把旅游业发展放到地方经济社会发展总体战略中加以推进正在成为各个地方的共识。因此，推动大旅游管理的基本思路就是不把旅游管理局限在一个具体的行业管理上，而是把旅游业作为政府管理经济社会各个方面，促进区域发展的突破口和切入点。一方面，通过促进旅游业发展来带动一个区域的整体发展；另一方面，从游客需求的角度来审视地方现行管理中存在的问题和矛盾，通过同时满足地方居民和外来游客的需求来提升地方的管理水平。

　　党的十八大报告明确提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”这就要求在实施政府管理的时候要解决政府缺位、错位和不到位的问题。同时，十八大报告还提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的目标。对大旅游管理来说，必须按照建设社会主义市场经济的要求，一方面将市场能够解决的问题交给市场去解决；另一方面，又必须发挥好政府在市场经济当中应尽的职责，以促进旅游业健康发展。具体而言，大旅游管理的主要方向有：

　　一是从被动管理到主动管理。过去旅游业的管理很多处于一种自发和被动的状态。造成这种情况的原因之一是由于旅游业发展对经济社会发展的影响还不够，使各方面对旅游业的重视不够，因此对旅游管理的重视也不够。原因之二是依靠旅游部门自身职能无法完成对旅游业的大管理，而相关部门在行使职能时又对旅游业考虑得不足。因此，当旅游业发展出现问题时，很多都是应急式、补救式地去处理，缺乏从源头、从根本上去理顺管理关系，也很少主动地按照旅游业发展的特征和自身规律去进行管理。随着旅游业的不断发展，各方面对旅游业的规律和作用认识更加清晰，开始主动根据旅游业发展的需要对一些重点环节主动进行管理。比如，2006年为提高数千家非星级住宿接待单位的服务水平，做好奥运会的住宿服务接待工作，北京旅游部门联合商务部门、奥组委运动服务等部门联合制定了《住宿业服务质量标准与评定》，对住宿服务单位需要达到的基本标准进行了规定。而为了做好2010年上海世博会等大型活动的住宿服务工作，上海市政府2009年专门出台了《上海市旅馆业管理办法》，要求旅游管理部门应建立重大节庆活动旅馆住宿需求分析系统，并制定相关保障预案；在重大节庆活动期间及之前的规定时间，通过相关媒体发布到沪旅客住宿量预测、旅馆服务指引以及旅馆出租率、平均房费等信息；同时，还对组织家庭临时住宿服务的相关规则和程序等进行了规定。从实践来看，这些主动管理的措施都收到了很好的效果。未来，随着旅游业在经济社会发展战略中地位的不断提升，包括旅游部门在内的各政府部门将在党委政府的统一领导下，对旅游管理主动进行通盘考虑，提高旅游管理的水平。

　　二是从局部管理到全面管理。过去对旅游的管理侧重于点状的管理，比如具体到对旅游饭店的管理、对旅游景区的管理等。此外，以对旅行社的管理为抓手，对涉及旅游线路的一些方面进行管理，比如对参加旅游团的游客在旅游购物过程中发生的纠纷进行管理。但是伴随大众旅游时代的到来，特别是散客旅游时代的兴起，仅仅停留在点和线上的管理很难适应旅游业发展的客观需要。因此由点、线扩展到面的管理成为旅游大管理发展的重要方向。随着旅游的不断深化，游客出游已经不再仅仅停留在对一个景区的观光，而是注重在旅游过程中对一个地区文化和生活等各方面的综合体验，这就意味着旅游目的地开始在旅游业发展中占据主导地位，旅游目的地之间的竞争成为旅游竞争的主要矛盾，因此以城市为主要载体的旅游目的地也必将成为旅游大管理的主战场，而各旅游目的地在实施旅游全面管理上的成效也将直接影响目的地之间的竞争结果。此外，旅游的全面管理还体现在管理主体的多元化方面，即除了政府部门实施的管理，还需要考虑到行业协会的管理。从发达国家旅游管理的经验看，随着市场经济的不断完善，行业协会作为行业自律组织，作为政府和企业之间的桥梁和纽带，对旅游业发展起着不可替代的作用。可以预见，随着大旅游管理的不断完善，未来行业协会等中介组织和政府之间的协作和互动将更加频繁，这也有利于提高旅游管理水平。

　　三是从直接管理到强化服务。从产业的角度看，旅游业市场化程度较高，政府的管理一定不能干扰市场规则的运行，一定要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。除此之外，市场经济条件下，政府的重要职能之一就是完善公共服务。对旅游业发展来说，公共服务更为重要。在上个世纪90年代，在旅游部门推动下，许多地方加强了旅游标识系统建设、旅游厕所建设等旅游业发展中反映突出的问题，取得了很好的成效。此后一些旅游目的地政府在旅游业发展中更加重视旅游公共服务建设，比如通过提供旅游公共服务信息，建立散客集散中心、旅游咨询中心等方式来为游客提供更多便利。未来如何更好地为旅游业发展提供公共服务将成为大旅游管理的关键所在。

　　此外，需要指出的是，政府从直接管理向强化服务的转变还需要寓管理于服务当中，彻底转变管理方式。比如，旅游部门本身对企业的管理职能比较弱，因此很早就放弃了对旅游企业的直接干预，但是旅游部门通过星级饭店标准和A级景区标准的管理方式，有力地推动了旅游企业服务水平的提高，也同时体现了自身管理的权威。这种以服务发展为落脚点的管理，也为政府职能的转变，建设服务型政府，为旅游大管理提供了方向。

　　四是从部门管理到综合协调。旅游业综合性强，产业边界模糊，旅游业和其他产业的融合发展已经成为新时期旅游业发展的一个重要特点。《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发【2009】41号）就明确提出，“大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展。”面对这样的情况，旅游大管理不可能由旅游部门或者哪个部门单独实施，只能通过综合协调的方式，才能更好地整合管理资源，促进旅游业以及与旅游业相关产业的发展。

　　五是从供给导向管理到需求导向管理。和早期国民经济整体上属于短缺经济一样，旅游产业早期总体上也是处于短缺状态，因此多年来旅游业的重点在供给管理。但随着旅游接待服务设施的逐渐完善和供给不断增加，除一些垄断性的旅游吸引物供给无法增长以及“黄金周”期间旅游供给紧张之外，在多数时段，大多数产品都处于供过于求的状况，旅游管理的重点也在一定程度转向需求管理。比如市场营销是国家和地方扩大外需和内需的重要举措，也是旅游业非常突出的特色，是全世界普遍性的做法，反映了旅游内在规律的要求，是需求管理中非常重要的一项。假日制度改革也是一个重要的需求管理政策，围绕假日制度的变化采取了一系列的需求管理措施，如“黄金周”的预报制度、紧急救援制度等。此外，强调需求管理除了要更好地释放旅游需求外，更重要的是要从需求方的角度，特别是从游客的角度去审视现有的管理制度、管理方式中有哪些不符合游客的要求。通过改革各个政府部门现有的政策和规定，以促进政府更好地为游客提供服务。

　　（曾博伟 作者单位：国家旅游局政策法规司）